民函〔2018〕652号

吴桂华等2位代表：

你们提出的“关于强化养老服务体系建设的建议”收悉。你们的建议反映了我国养老服务体系建设的实际情况和存在问题，具有很强的针对性和建设性，对于落实以人民为中心的发展思想，进一步完善养老服务发展政策等具有积极意义。经商自然资源部、财政部、卫生健康委、文化和旅游部、住房城乡建设部、银保监会、中央编办，现答复如下：

我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，老年人口基数大、失能比例高。截至2017年底，我国60岁以上的老年人口达2.4亿，占总人口的17.3%。积极应对人口老龄化已经成为我国的一项长期战略任务。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理多次主持会议专题研究，做出一系列重要指示批示。民政部等部门深入学习贯彻党中央、国务院决策部署，加紧完善积极应对人口老龄化顶层设计，优先保障群众基本养老需求，大力构建良好营商环境，有效培育多元服务供给，全面放开、搞活养老服务业市场，政府为主导、社会力量广泛参与构建的多层次养老服务体系更加完善，广大老年人共建共享水平显著提高，获得感和满意度明显增强。截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施约15.36万个，各类养老服务床位合计714万张，比2012年增加298万张。主要成效包括：

一是养老法治体系基本成型。完善法律法规，修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，新增社会服务专章；19个省份完成了老年人权益保障法的配套法规修订，8个省份制定了养老服务条例。加强政策引领，国务院先后印发、转发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》等纲领性文件，明确了工作的指导思想和主要任务。加强规划引领，连续将养老体系建设纳入“十二五”、“十三五”国民经济和社会发展规划纲要，国家层面出台涉老专项规划22部，养老服务业融入国民经济和社会发展全局。

二是养老服务体系逐步完善。“十二五”以来，中央财政资金累计投入291亿元支持养老发展，将符合条件的1834万困难老年人及时纳入最低生活保障范围，408万特困老年人纳入政府供养范围，推动实现经济困难的高龄老年人津贴制度省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。大力推广居家社区养老。为老年人提供床边、身边的服务，推动地方开展免费为家庭照顾者提供养老技能培训、“喘息服务”、居家环境适老化改造等家庭养老支持政策，广泛开展“养老驿站”、社区“嵌入式”小微型养老服务机构。积极发挥机构养老服务支撑作用。推动养老机构转型升级，聚焦失能老年人刚需提供服务。开展全国养老院服务质量建设专项行动，对全国4万余家养老机构进行排查整治，处理隐患近19.7万处，依法取缔、关停、撤并养老机构2122家，养老机构服务质量显著改善。不断补强农村养老服务短板。连续三年共投入30亿元支持农村兴建老年人互助养老幸福院，实现养老离家不离村。支持农村敬老院改造升级，已有1/3左右的农村敬老院开始向社会老年人提供服务。制定加快推进农村留守老年人关爱服务体系建设的意见，推进留守老年人关爱服务。

三是养老准入门槛不断破除。全面放开养老服务业市场，相继取消举办养老机构的资金规模限制，验资报告、符合区域控规要求项目的交通影响等评估审查，部分养老机构提交竣工验收合格证明、食品经营许可、环境影响评价、消防审验手续等6方面材料要求。将养老机构内设医疗机构设置审批改为备案制，将营利性养老机构改为先照后证管理。放开境外投资者在华投资养老服务，实行同等优惠。着力解决养老机构消防审批楼层设置限制等问题。优化养老服务管理，规范执法行为，推行“双随机、一公开”监管模式。积极开展涉嫌非法集资风险专项排查活动，净化服务环境。今年7月18日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究决定取消养老机构设立许可，在提请修法后取消。民政部已将修订《中华人民共和国老年人权益保障法》列入今年立法计划，确保党中央、国务院改革要求落到实处。切实加大政策扶持力度，直接服务民办养老发展的设施用地、规划建设、责任保险、金融支持、购买服务、税费减免、民间资本参与、市场定价、闲置资源整合改造等专项政策红利不断显现。

四是养老发展方式持续优化。民政部会同有关部门持续推进养老服务业综合改革、居家和社区养老服务改革、公办养老机构改革、智慧健康养老等重大试点，创新服务模式和发展机制，涌现出了“一刻钟服务圈”、“智慧养老院”、“无围墙养老院”等服务新模式和新产品。创新扶持方式。通过建立产业引导基金、发行专项企业债券、实施PPP项目等政策措施，引导社会资本投入。财政部、发展改革委确定PPP养老示范项目入库34个，总投资376亿元。银保监会积极支持银行保险机构创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务，大力完善促进养老服务业发展的多层次金融机构体系，鼓励银行业金融机构为社会资本投资参与养老服务业提供融资支持。2017年国家开发银行发放养老贷款105亿元。江苏、福建等地设立了养老服务引导基金。全力推进医养结合。在90个城市开展试点，鼓励医疗服务资源向社区、家庭和养老机构延伸，建立养老机构与合作医院双向转诊绿色通道。多地因地制宜试点医养结合新模式。

同时，各有关部门从业务职能出发，积极支持养老服务业发展：在保障养老服务用地方面，自然资源部印发了《养老服务设施用地指导意见》，保障养老服务设施用地供应，规范养老服务设施用地开发利用管理。在养老设施规划建设方面，民政部与发展改革委、住房城乡建设部等部门先后联合印发了《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》等政策文件，住房城乡建设部修订了《建设设计防火规范》，制定了《老年人照料设施建筑设计标准》等一批老年人设施建设标准。在加大投融资支持力度方面，人民银行牵头印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。在发展老年旅游方面，落实《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，积极发展老年旅游，鼓励开发多层次、多样化老年旅游产品。原国家旅游局积极支持老年旅游服务设施建设，严格执行无障碍环境建设标准，适当配备老年人、残疾人出行辅助器具，积极推动旅游景区门票针对老年人的优惠措施打破户籍限制。在医养结合方面，国务院办公厅转发了原卫生计生委《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）。民政部、原卫生计生委印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》、《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，在全国90个地区开展医养结合试点，医养结合服务能力明显提高。在养老服务人才队伍建设方面，教育部、民政部、人力资源社会保障部等九部门出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成〔2014〕5号），以促进就业为导向，按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则，大力发展养老服务相关专业，不断扩大人才培养规模，积极开展岗位培训和在职远程教育培训。全国建成养老护理员职业技能鉴定站31个，培训基地68家。2015年10月，教育部公布了新修订的《普通高等学校高等职业教育（专科）专业目录（2015年）》，设置了老年服务与管理、老年保健与管理等专业。

正如你们建议中提到的，当前我国养老服务业还存在一些问题：一是养老服务政策、法规、标准体系有待进一步完善；二是养老服务有效供给不足，特别是社区居家养老服务发展滞后，针对失能、失智老年人的康复护理功能有待提升；三是基本养老服务制度尚未建立，对经济困难的高龄、失能老年人保障不足；四是养老院供给质量不高、欺老虐老行为仍有发生；五是养老服务发展不协调，城乡、区域之间发展不平衡，农村养老服务存在短板。六是养老服务人员队伍建设滞后，专业化、职业化水平不高。养老服务业发展涉及领域广、牵扯部门多，特别是规划建设、人才建设、标准化工作等涉及其他职能部门。下一步，民政部等有关部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，按照党中央、国务院决策部署，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，推动解决养老服务体系建设不平衡、不充分问题，努力建设中国特色养老服务体系，实现“老有所养”目标。

一是抓好养老服务法律政策落实。积极贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》等法律政策，推动落实加快发展养老服务业各项措施，强化对老年人在社会保障、社会福利、社会服务、社会参与等方面的权益保护和服务优待。发挥政策综合激励效益。全面落实《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》要求，进一步细化养老服务领域优惠扶持政策，做好文件各项任务措施的落实工作。加大养老服务放管服工作力度，抓好民政部等部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》落实，把该放的权力放开放到位，把该管的事务管住管好，向影响养老服务业发展的顽瘴痼疾开刀，通过压减审批流程，强化监管服务能力，进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本。坚持“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思想，将吸引社会力量参与的措施落实到养老服务体系建设的各项工作中，着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，深入推进居家社区养老服务改革试点，进一步加大对真抓实干成效明显地方的激励支持力度。

二是积极推进公办养老机构改革。民政部将联合有关部门，积极争取加大财政投入，加强公办保障性养老机构建设。坚持建设标准适度，避免铺张豪华，充分发挥公办养老机构托底作用。探索建立公办养老机构入住评估制度，重点保障特困人员中的老年人、经济困难老年人、失独家庭老年人和做出特殊贡献的老年人等养老需求。鼓励公办养老机构延伸服务，为社会办养老机构和周边社区、农村提供养老服务人员和项目支持。建立健全公建民营管理办法，加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。全面落实特困人员救助供养制度，优化特困老年人救助供养服务，提高特困人员供养服务机构托底保障能力和服务质量，逐步提高生活不能自理特困人员集中供养率，实现应救尽救，应养尽养。中央编办认为，对不同法律主体的农村敬老院依法实施不同的登记，明确其法人主体资格，有利于健全农村养老机构，完善养老服务体系。对符合《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则有关规定的农村敬老院，事业单位登记管理机关应当依法实施法人登记。

三是加强养老服务培训教育体系建设。合理配置养老院人员岗位结构，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。完善现有养老服务相关专业技术人才培养、评价、选拔、使用政策，改善收入水平和从业环境，提高职业认同感。继续加大养老服务人才培养力度，发挥行业指导委员会等作用，引导职业院校合理设置养老服务相关专业，鼓励有条件的本科高校开设相关课程，申报本科专业，大力培养适应高等教育发展和养老服务需要的专门人才。继续做好养老服务类专业的教学标准、顶岗实习标准的国家教学标准建设，加强职业院校养老服务类示范专业点建设。推动养老服务类专业教学资源库建设和现代学徒制试点等工作。鼓励养老专业毕业生从事养老服务。

四是积极推动医养结合。将医养结合聚焦在推进医疗卫生和养老服务的优势互补上，聚焦在提高老年人长期照护质量上，聚焦在贯彻落实国务院办公厅全面放开养老服务市场提高服务质量的意见和“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划强调的养老服务业“提质增效”上，更加重视提升服务能力，重视改善服务质量。支持城乡兴建一批面向经济困难失能老年人的老年养护院和医养结合的养老设施建设。对已经提供医疗卫生服务的养老机构，指导其规范服务；对尚未提供医疗卫生服务的养老机构，主动协调卫生计生部门和人力资源社会保障部门，推动其整改提升。鼓励社会力量进入医养结合领域，加强老年医疗卫生服务人才队伍建设，大力发展健康养老产业，积极组织开展老年人心理与精神健康工作，完善老年人健康政策和服务体系。推动建立老年人意外伤害保险制度，提高老年人安全意识和风险防范能力。

五是大力扶持养老产业融合发展。支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等产业融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态。鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业。利用信息技术提升健康养老服务质量和效率。积极探索和创新旅居养老新模式，不断提升康养旅游产品内涵，加快开发适合老年人需求特点的养生旅游、医疗旅游、文化旅游等休闲度假类产品，建立和完善符合老年人特点的接待服务体系。加强养老护理类、功能代偿类、康复训练类康复辅助器具产品研发，重点研发面向老年人的二便智能监测技术及护理系统、智能洗浴装置、自动喂食系统、多模态电动轮椅、智能助行器、可穿戴式助行辅具、情感陪护系统，面向残疾人的智能上下假肢、智能矫形器、外固定系统、足部辅具、可视化康复训练辅具与系统、听力筛查及自适应补偿辅具，以及用于康复训练的上下肢运动功能康复训练系统等训练系统。推进康复辅助器具产业优化升级，加强新材料、新工艺应用，重点扶持一批行业龙头企业，支持中小企业加强与大企业的协作配套，走专业化、精细化、特色化、新颖化发展之路。完善康复辅助器具配置服务体系，提升现有康复辅具机构服务能力，鼓励在社会福利机构、特困供养机构、养老服务机构、残疾人服务机构中设立康复辅助器具配置服务室（站），将配备康复辅助器具产品纳入养老服务设施建设扶持政策，加强推进医疗服务与康复辅助器具配置服务衔接融合，加强康复医师、康复治疗师与康复辅助器具配置人员团队协助作。

六是加强居家和社区养老服务。进一步加强社区养老服务设施建设，统筹规划发展城乡社区养老服务设施，加强社区养老服务设施与社区综合服务设施的整合利用。支持在社区养老服务设施配备康复护理设施设备和器材。鼓励有条件的地方通过委托管理等方式，将社区养老服务设施无偿或低偿交由专业化的居家社区养老服务项目团队运营。大力推行政府购买服务，推动专业化居家社区养老机构发展。联合财政部开展好中央财政支持居家和社区养老服务改革试点，通过政府扶持、社会力量运营、市场化运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力，总结推广居家和社区养老服务发展的可推广、可复制、可持续的经验，引领带动全国居家和社区养老服务发展，满足绝大多数有需求的老年人在家或社区享受养老服务的愿望。落实社区养老服务规范。做好《社区老年人日间照料中心建设标准》（143－2010）、《社区老年人日间照料中心服务基本要求》（GB/T33168-2016）、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T33169-2016）等国家标准的宣贯和实施工作，提高服务规范化水平。逐步建立完善支持居家社区养老的政策体系。支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任。支持城乡社区定期上门巡访独居、空巢老年人家庭，帮助老年人解决实际困难。支持城乡社区发挥供需对接、服务引导等作用，加强居家养老服务信息汇集，引导社区日间照料中心等养老服务机构依托社区综合服务设施和社区公共服务综合信息平台，创新服务模式，提升质量效率，为老年人提供精准化个性化专业化服务。

感谢你们对民政工作的关心和支持。

民 政 部

2018年8月27日