自20世纪末我国进入老龄化社会，老年人口数量和占总人口的比重持续增长。2000年至2019年，60岁及以上老年人口从1.26亿增加到2.5388亿，老年人口占总人口的比重从10.2%上升至18.1%。

为应对老龄化趋势，2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。

党的十九届五中全会提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略”，全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。

如何实施积极应对人口老龄化国家战略?多层次养老服务体系如何构建?如何进一步扩大养老服务供给?《人民日报》记者对此进行了调查采访。

健全养老服务体系满足多样化需求

居家、社区、机构养老联手，“无围墙”专业服务提升老人生活品质

秋日阳光和煦，86岁的刘海芳老两口跟老伙伴们在院子里边散步边聊天。这里是民政部、国家发改委确定的第二批公办养老机构改革试点单位——江西省南昌市青山湖区社会福利中心，由当地政府投资建设、浙江绿康医养集团运营管理。

“就在这安家了!”几个月前，刘海芳和老伴来到这儿，一住就不想走了。刘海芳说，“年纪越大体力越差，买菜做饭、操持家务都更费劲，在这有现成的饭吃，房间有人打扫，咱就散散步、看看书，多惬意。”

福利中心院长周承海介绍，院里有660张养老床位，428张医疗护理床位，吃住、医疗条件都不错，老人们的精神生活也丰富多彩，可以去阅览室看书读报，还经常举办舞会、歌会，老有所乐。

机构养老以专业服务见长，老人们住着省心、放心。不过眼下在我国，像刘海芳一样住养老院的老人仍属于少数，超过90%的老人还是选择居家和社区养老，图的是“亲友常见面、住着更自在”。

在家里和社区中养老，能获得专业照料吗?记者走访了北京市最早实践“社区养老驿站”的西城区月坛街道。

86岁的姜奶奶就住在月坛街道汽北社区。10多年前，她患脑出血落下病根，腿脚不听使唤，连门都难出，吃饭、洗澡就更成问题。

“多亏‘女儿’小任，有啥困难我只找她。”姜奶奶口中的小任，名叫任五英，是汽北社区养老驿站的专业护理员，她陪伴姜奶奶走过低落的时光，也在长期照料中结下深厚情谊。“随叫随到，放下饭碗就奔过来，比亲闺女还亲!”姜奶奶说。

这家养老驿站是月坛“无围墙”敬老院管理下的一个站点，倡导“有限空间、无限服务”，通过引入专业养老机构、家政、商超、志愿者组织等平台，为老人提供进社区、进家门的养老照护。仅2019年，街道9家驿站就为辖区26个社区的老人提供了超过16万次的日间照料、陪同就医、助餐助浴、文娱活动等服务。

“一些社区老龄人口多、养老资源较少、老人收入相对不高，满足居民养老服务需求是个大难题。现在居家养老和社区、机构养老互为补充，使难题迎刃而解。”月坛街道市民服务中心副主任于锐说。

北京市“社区养老驿站”的探索，勾勒出未来中国特色养老服务体系的轮廓——

“从供给侧看，健全多层次养老服务体系，能够使居家、社区和机构养老服务更好发挥各自优势、功能互补，织牢织密养老服务网络。”中国老龄协会政策研究部主任李志宏认为，强化各层次养老服务的协调性，有助于老人们享受到综合、连续的养老服务。

从需求侧看，不同收入水平、家庭结构和健康状况老人的养老服务需求存在较大差异。南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来说，能自理的老人一般会居家养老，或去社区解决吃饭、医疗、娱乐等需求;失能程度加重的老人，则需专业机构照护。

更长远地看，健全多层次养老服务体系能带动“银发经济”，畅通国内经济大循环。大家保险集团董事长何肖锋认为，构建多层次养老服务体系在满足养老需求、吸纳就业方面潜力巨大，大力发展养老服务，既是筑牢民生保障底线的重要举措，也是支撑国内大循环的重要着力点。

医养结合为“带病养老”增便利

节省医疗资源，盘活闲置资源，填补养老服务医护短板

2019年，我国超过1.8亿老年人患有慢性病，患有一种及以上慢性病的比例达75%。国家卫生健康委老龄健康司司长王海东表示，我国人均预期寿命已达77岁，但还存在患病比例高、带病生存等问题。

如何提高患病老人的晚年生活质量?医养结合是个好办法。

目前医养结合在我国主要有三种模式：养老机构增添医疗服务，医疗机构拓展养老服务，以及在居家和社区整合医养资源，使医疗服务进家门、进社区。

对于养老机构医养结合，76岁的北京居民吴奶奶深有体会，“我是老病号，有冠心病，还得过脑梗。”6年前，她搬进昌平区的东篱敬老院，一墙之隔的北京市隆福医院打消了她“生病咋办”的顾虑：敬老院和医院有合作，出门就能看病，还能直接刷医保卡，特方便。

一个月前，吴奶奶突然说话困难，喝水也呛嗓子。隆福医院的医生了解她的病史后，赶紧安排做CT、核磁，果然又有轻微脑梗。好在发现早，治疗及时，她的行动能力几乎没受损。“晚上不愿睡病房，就回敬老院睡觉，瞧，这个就叫医养结合!”吴奶奶笑着说。

对医疗机构提供的养老服务，住在江西省宜春市老年护理院的黄伍香老人赞不绝口：“护理院就设在市第三人民医院的小花园中，每天该输氧治疗时，护士就到我房间来，输完氧接着和大家打牌、聊天，啥也不耽误。”

“有病治病，没病养老。”老年护理院副院长杜晓红说，医院创办老年护理院有专业优势，可以为老年人提供医疗康复、生活照料、精神护理等服务。

更多老人留在社区接受医养结合服务。日前，记者来到广州市越秀区东湖西路的美好家园孝慈轩养老服务中心，恰巧遇到白云街社区卫生服务中心的医生文小妮给94岁的余仕雄检查身体。“雄伯，最近血糖控制得不错，继续保持啊!”文小妮转过脸又交代护士，“今天起，他的胰岛素可以少打4个单位。”

“我们这儿的老人平均年龄87岁，许多人患有慢性病。”东湖西孝慈轩副院长李敏介绍，为加强医养结合，孝慈轩和白云街社区卫生服务中心签了服务协议，和附近的广东省人民医院等三甲医院合作，一旦老人突发危重病，走“绿色通道”快速转诊。

业内人士认为，开展医养结合具有多重经济社会效益。

首先，有利于医疗和养老资源优化配置。国家卫生健康委老龄健康司副司长蔡菲表示，单一的医疗、养老体系难以满足老年人的健康养老需求，医养结合可以整合健康和养老资源，提高老年人医疗卫生服务可及性。

“医养结合一方面减少失能老人在大医院长期‘压床’，节省宝贵的医疗资源;另一方面盘活部分养老院、中小医院的闲置资源，平衡医养供求关系。”北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟说。

其次，医养结合社会效益明显。北京市隆福医院院长卢艳丽认为，我国超过90%的老人选择居家和社区养老，医养结合能够减轻子女的照料负担，减少失能老人及其家庭的后顾之忧，有助于维护家庭和谐和社会稳定。

第三，医养结合也具备长期经济效益。首都经济贸易大学劳动关系研究中心主任陶文忠表示，医养结合拉长了健康养老产业链，能促进照护设施、智慧养老等相关产品和服务发展。

“医养结合产业既是知识密集型产业，也是劳动力密集型产业，社会参与性强，就业岗位多，是新发展格局下重要的经济增长点。”蔡菲说。

优化供给结构提升服务质量

强化政策落实，细化服务标准，补上人才缺口

2016年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出：到2020年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善，信用体系基本建立，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高，养老服务业成为促进经济社会发展的新动能。

国家发改委副秘书长赵辰昕表示，经过几年发展，全国养老服务体系建设取得积极进展：

——投资力度不断加大。“十三五”期间，国家发改委中央预算内投资支持养老服务体系已经累计安排超过120亿元。

——支持政策逐步完善。近年来陆续出台《关于推进医疗卫生和养老服务相结合的指导意见》等政策文件，各地因地制宜制定了土地、规划、报批建设、医养结合等一系列政策，养老服务营商环境不断优化。

“国家对医养结合投入真金白银。2018年底，孝慈轩成立了有资质的护理站，民政部门一次性补贴了40万元。”华邦美好家园养老集团执行总裁谢三林介绍，目前开办养老机构不仅享受护理补贴，还有新增床位补贴、医养结合补贴、服务人员岗位补贴等，疫情防控期间，还出台租金减免、社保减免、公积金缓交等政策。

——服务能力大幅提升。截至去年底，我国养老机构超过3.4万个，其中社会力量占比超过50%。同时人工智能等新兴产业与养老服务也在快速融合，一大批机构在社区、居家养老等细分领域布局。

近年来，一些保险企业延长产业链，创新养老服务模式。大家健康养老产业投资管理有限公司总经理汤宁介绍，他们运营的养老社区，通过医疗服务线上线下相结合，打造集“养老社区医务室+互联网医院+就近三甲医院+海外医疗”为一体的医养结合服务体系。

“十三五”时期，我国养老服务体系建设步伐加快，但是与快速增长的需求相比，总量不足、结构失衡、质量不高等问题依然存在，管理效能不高、标准建设滞后和人才供应不足成为三大短板。

业内人士表示，各部门、各地方近年来出台了许多支持养老服务发展的政策，但部分政策没有落实、落细、有效衔接。

某养老院负责人告诉记者，他们与医疗机构合作开展的医养合作还不够顺畅，“我们找社区卫生服务中心，想对接居家医疗服务，但医院表示现有政策不允许医务人员上门打针和开药，只能做最基本的测血压、测血糖等。此外社区医生人手有限，难以及时上门服务。”

“在医和养之间，缺少专业‘衔接’机构。”卢艳丽说，医院对老人完成治疗后，许多人虽然达到出院标准，但其实并不适合马上回家或回归社会，需要有专门的康复机构去承接，最好待上2周到一个月时间，逐渐恢复生活能力并适应社会，而这类康复护理机构我国还很少。

居家和社区养老的相关服务标准还存在滞后、重叠和模糊问题。“居家社区养老服务的设施、项目、质量与现代服务业发展要求差距较大。老年人需求量最大的居家上门类服务缺乏具体的操作规范、服务标准等，这是一些医养机构不敢、也不愿提供上门服务的原因之一。”李志宏说。

专业养老人才严重不足也制约着养老服务业发展。中国劳动学会特约研究员苏海南表示，当前特别缺一线康复、护理人才，以及养老管理人才。我国失能半失能老人超过4000万人，而持证养老护理员仅30万人。按照1∶5的平均护理配比，人才缺口达780万人，随着老龄化程度加深，未来缺口可能更大。

现有人才队伍也亟须提质升级。“我国老年医学起步较晚，职业吸引力有待提高。希望能改善老年医学类医务人员的待遇，多提供学习、培训机会，打开职业发展通道。”卢艳丽说。

受访专家建议，下一步可从政策支持、人才培养、强化监管等方面继续补短板、提质量，夯实养老服务产业发展的政策体系——

优环境、定标准。“要持续改善营商环境，降低土地成本、融资成本、税费成本等，破解养老服务业‘运营难、融资难、盈利难、招人难’;还要健全养老服务质量标准体系和信用体系，把好服务质量关。”李志宏说。

引资金、蓄人才。“将社会资本引入养老服务业，有利于增加服务供给，创新服务模式。”南昌大学第一附属医院院长张伟建议，相关部门应大力培育养老服务市场，引导服务供给与需求相适应，增加多样化、个性化的老年服务。

蔡菲表示，国家卫生健康委正在加强医养结合人才队伍建设。“8月，我们组织开展了全国医养结合人才能力提升培训项目，搭建继续教育平台，对相关专业技术人员、服务人员提供专项培训。”

在人才培养上，要进一步激发企业积极性。“目前泰康保险集团与全国28所院校‘结对子’，定向培养护理人才等，未来泰康还将创办护理学院，构建养老服务人才的长期供应链。”泰康健投高级副总裁邱建伟说。

定职责、强监管。“去年印发的《关于深入推进医养结合发展的若干意见》规定，医养结合机构中的医疗卫生机构和养老机构分别由卫生健康行政部门和民政部门负责进行监管。”蔡菲表示，明确监管职责，有利于推动相关政策有效衔接、落地。国家卫生健康委会每年组织开展医养结合机构医疗卫生服务质量检查，发现问题，督促整改，并会同民政部开展全国养老院服务质量建设专项行动。

李志宏认为，加强养老服务监管，下一步应建立规范统一、互联互通的养老服务信息平台，对医养等机构的服务开展实时跟踪、质量评估、信用管理;同时各部门应完善相关监管标准，加大联合执法力度，严厉查处欺诈老年消费者行为。

中国法学会消费者权益保护法研究会副秘书长陈音江建议，除了事中事后监管，今后还应做好事前监管。有关部门应进一步提升识别违规风险的能力水平，严禁养老机构改变服务性质，做好养老服务领域非法集资信息监测和风险提示，加强养老设施和服务安全防范，确保老年人的人身和财产安全。

(来源：《人民日报》2020年11月13日)

记者：邱超奕、齐志明、屈信明、贺林平