民函〔2018〕701号

翟美卿委员：

您提出的“关于促进全龄化养老模式发展的提案”收悉。您的建议对于优化养老服务发展环境、提高老年人生活质量，更好地满足老年人多样化多层次服务需求具有积极借鉴意义。经商税务总局、银保监会、财政部、自然资源部和住房城乡建设部，现答复如下：

一、工作进展情况

我国已经进入人口老龄化社会。截至2017年底，我国60岁以上的老年人口达2.4亿，占总人口的17.3%。积极应对人口老龄化已经成为我国的一项长期战略任务。党的十八大以来，特别是2016年以来，习近平总书记在第32次中央政治局集体学习、中央深改组第28次会议、第30次会议和中央财经领导小组第14次会议上，先后四次对老龄工作和养老工作作了重要讲话。近年来，国务院先后颁布实施了“十二五”社会养老服务体系建设规划、“十三五”国家老龄事业和养老体系建设规划，下发了加快发展养老服务业、全面放开养老服务市场提升养老服务质量、推进医养结合等重要政策文件。

在您提出的打造全龄化养老模式、建设老年宜居环境方面，《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出“推进老年宜居环境建设”；《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）要求“开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量”；全国老龄办、发展改革委等25个部门《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》（全国老龄办发〔2016〕73号）提出“打造适老居住环境、支持适老住宅建设。在城镇住房供应政策中，对开发老年公寓、老少同居的新社区和有适老功能的新型住宅提供相应政策扶持。鼓励发展通用住宅，注重住宅的通用性，满足各年龄段家庭成员，尤其是老年人对居住环境的必要需求”；《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号）提出“鼓励商业养老保险资金兴办养老社区以及养老养生、健康体检、康复管理、医疗护理、休闲康养等养老健康服务设施和机构”。

在保障养老服务设施用地供应方面，一方面，民政部会同住房城乡建设部、原国土资源部等部门出台了《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）、《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》（民发〔2014〕116号）、《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179号）等政策文件，明确提出要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，鼓励民间资本对闲置的社会资源进行整合和改造用于养老服务。北京、上海、广州等地出台了养老设施专项规划。另一方面，推动出台了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）和《关于全面放开养老服务市场  提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），提出各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑养老服务用地需要，完善土地支持政策。推动做好养老服务设施规划同其他相关规划的衔接工作。同时，引导扶持社会力量进入养老领域。非营利性民办养老机构，其养老服务设施可享受划拨供地。经认定同意变更为营利性的，其养老服务设施用地经批准可协议出让（租赁）。营利性养老服务用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。依法需招拍挂出让土地的，应当采取招拍挂出让方式。营利性养老机构利用存量建设用地建设养老设施，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，原土地用途符合规划的可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。2015年3月，原国土资源部、住房城乡建设部印发《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号）提出，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其他产业投资。《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）指出，将医疗、养老、教育等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，农用地专用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。

在落实税费及补贴优惠政策方面，民政部联合相关部门在规划建设、购买服务、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等方面出台了一系列配套政策，初步建立了激励引导社会力量参与养老服务业发展的政策体系，养老服务业已经成为民间社会资本高度关注的新兴业态。截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施约15.5万个，各类养老床位合计744.8万张，全国工商注册登记养老机构达到443家，民办非营利养老机构达到12614家，社会力量举办养老机构数占比已达到45.7%。一是国家出台了一系列促进养老服务业发展的税收政策，对养老机构提供的养老服务免征增值税，养老机构占用耕地免征耕地占用税。2017年2月经全国人大常委会审议通过，企业所得税法第九条修改为：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部门，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。符合条件的养老事业公益性捐赠，可以按照上述规定进行税前扣除。二是民办养老机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产可办理抵押贷款。三是对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作出资或者入股建设。四是规定各地不得限制社会力量举办养老机构的经营性质，对经营性养老机构不得设置任何歧视性政策。支持符合条件的社会力量举办养老机构承接当地公共养老服务。营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定。

在拓宽投融资渠道方面，2016年，人民银行、原银监会等6部门联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发〔2016〕65号）提出，鼓励和引导银行业金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，推动金融产品创新，改进完善养老领域金融服务，加大对养老服务业发展的金融支持力度。一是督促银行业金融机构完善支持养老产业相关信贷政策。鼓励银行业金融机构积极创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务，建立适合养老服务业特点的授信审批、信用评级、客户准入和利率定价制度。政策性银行、大型商业银行等主要银行业金融机构持续完善养老产业信贷政策。部分银行与相关部委建立养老业务合作沟通机制，研究合作推动养老体系建设的工作思路，针对养老产业制定专门的业务指引，引导分行重点关注养老社区、养老医疗、养老保险等模式的融合发展，积极支持盈利模式清晰、目标客户明确、运营服务完善的养老产业项目，加大对养老产业的金融支持力度。二是积极拓宽养老服务设施建设的融资渠道，不断强化对养老社区的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构拓宽有利于养老服务业发展的多元化融资渠道，创新与融资担保机构合作模式，探索通过基金模式等加大对养老服务企业、机构和项目的融资支持。部分银行通过参与政府设立的养老产业投资基金、对接财政部PPP库示范养老项目等方式，积极拓宽养老社区融资渠道。

您提到的“以房养老”即《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出的“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，这是完善投融资政策的一项举措，目前仍尚在试点阶段。实施“以房养老”，在国内外有一定的实践基础。美国、加拿大、英国、新加坡等都形成了各自的“以房养老”服务体系，我国北京、上海、杭州、南京、重庆、长沙、厦门等地也开展了形式多样的“以房养老”探索。需要说明的是，“以房养老”本质上是一种金融创新产品，属于商业养老保险，老年人可以自由选择，是政府保基本之外的一种市场行为，不是政府强制行为。不管老年人是否选择这种养老方式，政府都不会推卸自身应该履行的责任和义务。此外，“以房养老”在我国还是一个新鲜事物，受传统伦理观念、老年人预期寿命、房屋产权、房地产市场价格走势等因素的影响，在实践中普遍推行还存在着一些困难和问题，需要边试点边摸索，积极稳妥地加以推进，构建多样化、多层次、以需求为导向的养老服务模式。

二、下一步工作打算

下一步，我部将按照职责任务分工，会同有关部门积极采取以下措施做好养老服务工作。

一是优先发展居家和社区养老服务。针对城乡社区居家养老服务设施分布不均衡，服务能力不足等问题，重点做好以下工作：其一，以规划为引领推动社区居家养老服务设施建设。认真贯彻落实《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，进一步加强社区养老服务设施建设。统筹规划发展城乡社区养老服务设施，加强社区综合服务设施的整合利用。支持在社区养老服务设施配备康复护理设施设备和器材。鼓励有条件的地方通过委托管理等方式，将社区养老服务设施无偿或低偿交由专业化的居家社区养老服务项目团队运营。大力推行政府购买服务，推动专业化居家社区养老机构发展。其二，充分发挥家庭服务业在养老服务中的作用，以居家和社区养老服务改革试点为抓手以点带面推进工作。贯彻落实《发展家庭服务业促进就业部级联席会议2017年工作要点》、《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》、《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级指导意见》等政策文件，通过部级联席会议机制，加快推进73个联系点中心城市家庭服务体系建设。同时，推进家政服务税收优惠政策落到实处，积极推进家庭服务进社区、促进居家养老、社区养老服务发展。联合财政部开展好中央财政支持居家和社区养老服务改革试点，通过政府扶持、社会力量运营、市场化运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力，培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的龙头社会组织或机构、企业，总结推广居家和社区养老服务发展的可推广、可复制、可持续的经验，引领带动全国居家和社区养老服务发展。其三，落实社区养老服务规范。做好《社区老年人日间照料中心建设标准》（143－2010）、《社区老年人日间照料中心服务基本要求》（GB/T33168-2016）、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T33169-2016）等国家标准的宣贯和实施工作，提高服务规范化水平。

二是加强政策引导，充分发挥社会力量的主体作用。其一，发挥政策综合激励效益。全面落实国务院、国办相关文件要求，进一步细化养老服务领域优惠扶持政策，抓好各项政策措施落实。其二，加大养老服务放管服改革力度。贯彻落实李克强总理关于深化放管服改革的重要指示要求，加大养老服务放管服改革力度，在保障老年人生命健康和合法权益的前提下，全面放开养老服务市场，激发民间社会资本投资的积极性。其三，进一步发挥社会力量的主体作用。着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，加快推进公办养老机构改革，深入推进居家社区养老服务改革试点，进一步加大对真抓实干成效明显地方的激励支持力度，为社会力量腾出发展空间，营造公平竞争环境。其四，做好养老设施用地保障。一方面，抓好相关政策的落实，养老等领域新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。另一方面，加强居家和社区养老服务设施建设，新建居住（小）区要将居家和社区养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。大型住宅开发项目的居家和社区养老服务设施可以适当分散布局，小型住宅开发项目可在相邻区域适当集中配置。已建成居住（小）区要通过资源整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配置相应面积并符合建设使用标准的居家和社区养老服务配套设施。

三是进一步加大金融支持力度。其一，明确养老服务机构可以通过证券、债券市场，以及产业引导基金、信托、保险等途径融资。鼓励银行、证券等金融机构创新适合PPP项目的融资机制。鼓励有条件的地区探索建立养老产业投资引导基金，通过阶段参股、跟进投资等方式，引导和带动社会资本加大对养老服务业的投入。其二，鼓励发挥开发性金融的资金引领作用，吸收民间资本投入，重点支持社区居家养老服务设施、居家养老服务网络、养老机构、养老服务人才培训基地、养老产业等项目。其三，推进养老服务领域政府与社会资本合作。贯彻落实《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）要求，落实现有优惠政策，鼓励各级财政部门优化资金投入方式，推进养老服务业供给侧结构性改革，发挥社会力量作用，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场，推动养老服务业发展。中国银保监会表示，将进一步加强监管政策与全龄化社区建设相关政策的衔接、协调、配合，鼓励银行保险机构按照风险可控、商业可持续原则，积极创新金融产品，改善和提升养老领域金融服务水平，努力拓宽养老社区建设资金渠道。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

2018年9月13日