民函〔2018〕739号

吴明委员：

您提出的“关于解决完全失能人员托养相关问题的提案”收悉。您的建议对于推进失能老年人长期照护服务工作、促进养老服务业健康发展具有重要参考作用。经商财政部、人力资源社会保障部、中国残联、卫生健康委，现答复如下：

我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，老年人口基数大、失能比例高。截至2017年底，我国60岁以上的老年人口达2.4亿，占总人口的17.3%。积极应对人口老龄化已经成为我国的一项长期战略任务。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理多次主持会议专题研究，做出一系列重要指示批示。民政部等部门深入学习贯彻党中央、国务院决策部署，加紧完善积极应对人口老龄化顶层设计，优先保障群众基本养老需求，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系正在构建，广大老年人共建共享水平显著提高，获得感和满意度明显增强。截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施约15.5万个，各类养老床位合计744.8万张。预计到2050年，全国失能老年人总数将达到7000万左右。失能老年人致残率比较高，目前中国残联实名登记的残疾人中，一半左右是老年人；失能老年人按照残疾评定标准，多数也都可以评残。老残病一体是许多失能老年人的基本特征，失能老年人对长期照护的需求远远高于其他群体，是养老服务中风险最高、难度最大、需求最刚性的群体。

在探索失能老年人长期照护保障方面，民政部推动修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，明确国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》确立了坚持保障基本的原则，强调要以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务，并把失能老年人确定为公办养老机构重点服务对象。《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》、《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》都提出要优先保障失能等特殊困难老年人的服务需求，并将失能老年人纳入长期护理制度试点、福利补贴制度、公办养老机构改革、政府购买服务等重点任务中。“十三五”规划针对护理型床位比例偏低的现状，提出了2020年全国护理型养老床位占养老床位总数比例不低于30%的规划目标，对养老服务床位进行结构性调整。人力资源社会保障部2016年印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），在15个城市开展试点，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。截至2017年底，15个城市共6.49万名参保人员享受了长期护理保险待遇，基金支付47399万元，人均基金支付7303元。

在完善失能老年人服务政策措施方面，民政部会同相关部门采取了一系列措施。一是明确标准，加强评估。下发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》（民发〔2013〕127号），制定了《老年人能力评估》行业标准，建立了老年人能力评估体系。二是加强资金保障。联合财政部、发展改革委、全国老龄办印发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号），将失能老年人服务需求纳入优先保障范围。联合财政部、全国老龄办下发了《关于建立健全经济困难的高龄 失能等老年人补贴制度的通知 》（财社〔2014〕113号）。截至2016年底，已有27个省份建立了高龄津贴，20个省份建立了服务补贴，17个省份建立了护理补贴。同时，配合人力资源社会保障部门开展长期护理保险试点，探索用保险形式解决失能老年人长期照护资金问题。三是加强服务保障。会同发展改革委、中国残联印发了《“十三五”社会服务兜底工程实施方案的通知》（发改社会〔2016〕2848号），将面向失能、半失能老年人的老年养护院、医养结合养老设施建设纳入中央预算内投资重点支持范围。会同国家卫生计生委，推动国务院办公厅出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，明确提出了鼓励为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。按照党中央、国务院部署，两部门还积极推进医养结合工作试点，帮助老年人尤其是失能老年人解决康复护理难等问题。建立业务协作机制，打造医养结合服务机构“无障碍”审批环境，对符合基本医疗保险定点医疗机构认定条件的养老机构内设医疗机构，积极申请纳入定点范围，与社会保险经办机构签订定点服务协议，入住的参保老年人按照规定享受相应待遇。会同发展改革委、财政部印发了《养老服务体系建设中央补助激励支持实施办法》（发改社会〔2016〕2776号），将护理型养老床位比例纳入对地方的激励和考核范围。各地在实施建设补贴、运营补贴时，多数都将补贴向护理型养老床位、失能老年人倾斜。截至2017年底，养老机构通过不同形式提供医疗服务的比例达到93%，超额完成了国务院办公厅《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》设定的2017年底达到50%的工作目标；全国养老机构收住了96.8万失能和部分失能老年人，养老院护理型床位由2015年低于30%提升到了46.4%，提前实现了“十三五”规划确定的目标；全国养老机构养老护理员持证比例由2015年的30%左右提升到了54.77%，专业照护服务能力不断提升。四是取消养老机构设立许可，深化养老领域放管服改革。民政部会同有关部门集中清理申办养老机构的不合理前置审批事项，联合13个部门印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》。会同公安部、住房城乡建设部修订了《建筑设计防火规范》、《老年人照料设施建筑设计标准》，解决了3层以上不能办养老机构的限制，取消了对20张床以下小微养老机构的消防建筑设计要求，将老年人照料设施最高放宽到34米，基本形成了既保障安全、又方便合理的消防审验和建设标准。两个标准将于今年10月1日起施行。7月18日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究决定取消养老机构设立许可，在提请修法后实施。民政部已将修订《中华人民共和国老年人权益保障法》列入今年立法计划，确保党中央、国务院改革要求落到实处。

在加强护理人才队伍建设方面，会同教育部等联合印发了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成〔2014〕5号），提出建立学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养体系，加强养老服务队伍建设。截至2016年，全国有143所高等职业学校开设老年服务与管理专业，有257所高校开设本科护理学专业，年招生近6万人。有70多所技工院校开设了养老类专业，在校生1万名以上。

正如您在提案中提到，当前我国失能老年人养老服务业还存在专业护理人员不足、医疗护理服务短缺、完全失能老年人入住困难、长期照护保障体系尚未健全等问题。下一步，民政部等相关部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，按照党中央、国务院决策部署，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，努力建设中国特色养老服务体系，实现“老有所养”目标。针对您提到的系列问题，民政部也将积极推动相关部门进一步深入研究解决。

一是坚持把失能老年人长期照护作为养老服务工作的核心抓紧抓实。大力倡导失能老年人长期照护是基本养老服务的理念，将失能老年人长期照护摆在解决老有所养问题的首要位置，纳入养老服务兜底线、保基本范围，推动各方形成共识，明确思路，加强对失能老年人长期照护的支持。

二是加强宏观调整，引导养老服务业聚焦失能老年人长期照护。通过公建民营、评估轮候等体制机制改革，通过改扩建、完善管理服务制度、提升服务能力等针对性措施，将大部分公办养老机构床位改造成护理型养老床位。通过差异化的建设补贴、运营补贴，引导民办养老机构发展护理型养老床位。争取到2020年，全国护理型床位达到60%以上。依托居家社区养老服务改革试点，到2020年前，集中探索一批失能老年人居家养老、社区养老的好模式，通过政策扶持、典型示范等方式在全国推广复制，初步形成失能老年人居家社区长期照护网络。加大“放管服”改革力度，降低行业准入门槛，让更多社会力量参与养老服务。

三是持续推进养老院服务质量建设专项行动，研究制定以失能老年人为主要服务对象的养老机构服务质量标准、评价体系，推动服务规范化、标准化进程，提高服务水平。

四是继续推进长期照护保障制度建设。深入贯彻落实习近平总书记关于建立相关保险和福利及救助制度相衔接的长期照护保障制度的重要指示要求，支持发展商业性老年人长期护理保险和老年人住房反向抵押养老保险，配合人力资源社会保障部门开展长期护理保险试点，切实发挥保险的社会共济作用，制度性解决长期照护钱从哪里来的问题。同时，要推进经济困难老年人补贴制度提标拓面，争取到2020年前实现全覆盖。落实经济困难老年人补贴制度，既可以在长期护理保险制度建立前发挥兜底作用，也可以在长期护理保险制度建立后发挥补充作用。

五是继续深化医养结合工作。争取到2020年，实现所有养老机构能够以不同形式为老年人提供医疗卫生服务。重点推动居家社区养老服务与医疗卫生服务相结合，满足大多数失能老年人在家照护的需求。加快康复辅助器具产业发展，加强自主知识产权、适老化产品和设备研发，利用科技助老，提高服务效率。

六是完善现有养老服务相关专业技术人才培养、评价、选拔、使用政策，加强基层和一养老服务专业技术人才队伍建设。继续加大对服务失能老年人养老护理员规范化培训的支持力度，完善对养老护理员的职业资格培训补贴政策。着力推进社会工作与养老服务融合发展。合理配置养老院人员岗位结构，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

2018年9月18日