民函〔2018〕749号

刘家奇等6位代表：

你们提出的“关于加大对农村‘三留守’人员群体的关爱和监护力度的建议”收悉。建议中提到的建立“便民联系服务卡”、“亲属电话关爱和监护”等措施，对于进一步加强农村三留守人员关爱服务工作具有参考意义。现结合我部工作职责答复如下：

一、关于建立健全三留守人员关爱服务体系

中共中央、国务院在印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）、《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）、《关于推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发〔2015〕30号）中，明确加强对留守儿童和妇女、老人等群体的人文关怀、精神慰藉和心理健康服务，并对保障其权益提出了明确要求。民政部印发《关于开展全国农村社区建设示范创建活动的通知》（民函〔2016〕245号），编制《全国农村社区建设示范单位指导标准》，明确将“农村留守儿童和妇女、老人，困境儿童，残疾人等特殊群体服务需求得到充分满足”等纳入指标体系。指导各地积极开展农村社区建设试点探索，完善农村社区服务设施和服务功能，提升农村社区服务水平，依托农村社区服务设施为包括农村留守儿童在内的农村留守人员群体提供关怀服务。采取财政补贴、购买服务等方式引入社会工作和其他服务力量，提供专业服务。推动志愿互助服务制度化，广泛动员农村党员、农村居民、党政机关、企事业单位和各类社会组织等参加农村社区志愿服务，与留守人员结成帮扶对子，利用重要节假日或民俗活动日走访慰问农村留守儿童和空巢老人。指导村（居）委会培育发展社区志愿者，把打击拐卖妇女儿童、溺弃女婴等违法犯罪行为作为社区群防群治的重点工作。支持社会组织、驻区单位参与社区妇女儿童服务，培育保护儿童权益、解决儿童困难、帮助儿童发展的专业化队伍。2012年以来，连续组织实施中央财政支持社会组织参与社会服务项目，将面向农村留守老年人、农村留守儿童的社会服务纳入补助支持范围。联合中央组织部、财政部、国务院扶贫办等部门实施了社会工作专业人才服务边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区计划，以集中连片特殊困难地区覆盖县、国家扶贫开发工作重点县为重点区域，以农村留守儿童和妇女、老人等为重点人群，2013年以来共选派5000多名专业社工深入贫困农村开展专业社会工作服务。

二、关于加强农村留守儿童关爱保护服务

党中央、国务院高度重视农村留守儿童关爱保护工作，习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示批示。党的十八届三中、五中全会明确提出要建立健全农村留守儿童关爱服务体系。《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》将农村留守儿童关爱保护列为基本公共服务内容。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》）按照标本兼治的思路，针对农村留守儿童关爱保护工作中的突出问题和薄弱环节，提出了系统性的顶层设计和有针对性的政策安排，要求各地将农村留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程，建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系。《意见》明确提出要建立健全领导协调机制，成立民政部牵头的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，2016年民政部牵头召开了三次全体会议；31个省（区、市）也建立了由政府分管负责同志担任牵头人或召集人的领导协调机制。

根据《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）部署，2016年，民政部会同教育部、公安部在全国组织开展农村留守儿童摸底排查，较为全面地掌握了902万农村留守儿童数量规模、分布区域、结构状况。2016年底，民政部会同教育部、公安部等部门印发《关于在全国开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动的通知》（民发〔2016〕198号），针对摸排结果部署开展为期一年的精准关爱保护专项行动，要求建立健全动态管理机制，严格落实家庭监护、强制报告、临时监护等责任，完善控辍保学机制，依法严厉打击遗弃行为。2017年9月，部际联席会议办公室召开专项行动推进会议，通报行动进展情况，督促推动各地各部门坚持依法保护，全面落实家庭监护责任和政府保护责任，强化家庭监护干预，强化控辍保学，依法登记户口，依法打击遗弃行为。截至2017年底，全国共帮助76万名无人监护或监护情况较差的农村留守儿童得到有效监护，为17.78万名无户籍农村留守儿童登记落户，帮助1.6万名农村留守儿童返校复学，批评教育失职父母90822人，治安管理处罚282人，依法追究失职父母刑事责任16人，依法撤销失职父母监护权案例17个。

2017年8月，民政部会同有关部门印发《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》，明确社会工作专业人才在农村留守儿童关爱保护中的主要任务，介入方式和服务方式，为各地加强基层儿童保护工作队伍建设提供了政策支持。各地积极更新观念，转变重设施建设、轻服务运行，重增加编制、轻购买服务的传统思维，通过政府支持、民政采购、社会服务机构提供专业服务的方式，不断创新农村留守儿童服务供给模式。各地积极推进乡镇设立儿童督导员，村（居）设立专（兼）职儿童主任，已有三分之一省份实现乡镇儿童督导员、村（居）儿童主任全覆盖，为加强农村留守儿童家庭走访、重点核查等关爱服务工作提供了坚实的工作队伍支撑。

下一步，民政部将继续发挥部际联席会议制度作用，会同有关部门和群团组织指导各地建立运行救助保护机制，健全完善关爱服务体系，切实加强农村留守儿童关爱保护工作制度化、规范化、机制化建设。

三、关于加强农村留守老人关爱保护服务

已开展的工作主要有：

（一）全面开展留守老年人状况摸底排查。2016年，民政部会同有关部门组织开展了全国范围留守老年人摸底排查工作，摸清了全国农村留守老年人基本情况。据统计，全国共有农村留守老年人1600万，占农村老年人口总数的约12%；其中，80周岁及以上留守老年人约占农村留守老年人总数的8%，残疾和患病留守老年人约占24%，子女外出务工五年及以上的留守老年人约占27%。同时，委托华中师范大学等高校研究机构在全国抽取16个省的652个村展开问卷调查，对农村留守老年人的经济、生活、健康、心理、精神等状况进行了深入研究分析，了解把握留守老年人的生活状况与需求结构。2017年民政部将农村留守老年人关爱服务纳入加强基层蹲点调研范围，在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团展开大范围调研，进一步核查农村留守老年人数据，深入了解留守老年人的所需所忧所盼，为建立相关制度、开展关爱服务奠定了良好基础。

（二）推动出台关爱留守老年人政策。2017年12月，民政部联合公安部、财政部、司法部、人力资源社会保障部、原文化部、原卫生计生委、国务院扶贫办、全国老龄办印发了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），围绕充分发挥各方主体职责作用、建立完善留守老年人关爱服务体系的基本思路，明确了工作要求，提出了建立健全工作机制、建立留守老年人定期探访制度、信息台账制度和服务清单制度等政策措施。推动将留守老年人关爱服务纳入《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）等政策规划支持范围，为推动各地全面建立健全留守老年人关爱服务制度提供了政策指引。

（三）支持地方开展留守老年人关爱服务先行先试。截至2017年底，民政部先后支持和指导四川、贵州出台农村留守老年人关爱服务专项政策文件，江苏制定出台城乡空巢独居老人关爱服务意见，河北、内蒙古、山东、河南等地印发“三留守”关爱服务政策，北京、上海等地出台包括农村留守老年人关爱服务在内的农村养老服务政策文件。同时，支持地方探索农村留守老年人关爱服务实践做法。贵州加强留守老人平安守护工作，健全监测评估应急处置机制，由县级人民政府每年至少组织开展1次留守老人风险等级评估。广西建立全区农村空巢老年人动态信息数据库，落实“一对一”联系帮扶制度。四川金堂县开设互助养老服务站点，结对巡访留守老年人，打造孝善之乡。云南峨山县以居家养老服务中心为平台提供多样化的关爱互助服务活动。江苏张家港市成立了集养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络于一体的亲情（虚拟）养老院，为留守老年人建起了智慧安全网。湖南桂东县成立以镇党委书记、镇长任组长的关爱留守儿童和空巢老年人工作领导小组，明确了政府的关爱服务职责。安徽固镇县发动志愿者开展进农村、进社区等主题活动，为老年人购买意外伤害保险。黑龙江齐齐哈尔市开展“千里行医送温暖 情系农村留守老人”志愿服务活动，探索形成全社会关爱留守老年人的良好社会氛围。

（四）推动建立留守老年人关爱服务网络。坚持城乡统筹的原则，将农村留守老年人关爱服务纳入中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点范围，支持试点地区探索建立包括留守老年人在内的特殊困难老年人的居家和社区养老基本服务清单制度，提升农村社区居家养老服务的能力和水平，满足农村留守老年人养老服务需求。目前已安排20亿元中央福彩金支持54个地级市（区）开展改革试点工作，计划“十三五”期间总投入50亿元。加强面向留守老年人开放的农村养老服务设施建设，启动实施了“农村养老服务设施建设幸福计划”，会同财政部从2013年至2015年每年安排30亿元中央专项彩票公益金，支持地方在农村社区建设村级主办、互助服务、群众参与、政府支持的养老服务设施；截至2017年底，全国已建立2万余家农村敬老院，为包括留守老年人在内的特殊困难老年人构筑了农村基本养老服务设施体系。会同中央文明办、共青团中央等部门联合开展关爱农村留守老人志愿服务项目。加强老年协会建设，全国成立基层老年协会55.4万个，其中农村老年协会46.8万个，覆盖81.9%的城乡社区，基层老年协会在组织留守老年人精神慰藉、互帮互助等方面发挥了重要作用。

下一步，民政部将继续深入贯彻落实党中央、国务院关于关爱农村留守老年人的决策部署，指导地方加快建立健全留守老年人关爱服务体系，做好留守老年人关爱工作。一是推动各地全面落实《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），制定切合当地实际的具体实施细则，抓紧建立从国家到地方的留守老年人关爱服务政策体系。二是推动各地加快建立健全农村留守老年人信息台账和定期探访制度，建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务体系和工作机制，保障留守老年人安全，杜绝冲击道德底线问题发生。三是以留守老年人为重点服务对象继续推进农村养老体系建设。推动各地加强农村互助幸福院建设运营，持续实施“十三五”社会服务兜底工程，支持有条件的乡镇建设服务功能综合的区域性农村养老服务机构，与农村基本公共服务、农村特困供养服务、农村互助养老服务相互配合，形成农村基本养老服务网络和留守老年人关爱服务网络。

感谢你们对民政工作的关心和支持。

民 政 部

2018年9月20日